2008年1月23日 

    所以要提出这个问题，第一是因为杭州文化市场综合执法体制改革整整三年，总体实现了“群众投诉率不断下降、满意度不断提升”的目标要求，应当对三年来的工作进行梳理和总结，使我们对杭州的文化市场怎么管，思路更加清晰，心中更加有数。第二是因为杭州的文化市场与三年前比，有了新的发展、新的变化。如何适应这种发展变化，把文化市场管理工作做得更好，需要我们从杭州的实际出发，积极实践和探索具有杭州特色的路子和模式。

    一、总结经验

    这几年，在市委、市政府的高度重视和两级文广新闻出版管理部门及文化市场行政执法机构的努力下，我市的文化市场总体呈现了健康有序发展的良好态势。几年来，杭州的文化市场没有发生影响大局、影响形象的大的违规违法案件；影响社会风气、影响青少年健康成长的多发性问题基本没有形成大的气候；文化市场的违规率稳中有降，群众对文化市场的意见明显减少，满意度在不断提升。实践证明，杭州文化市场综合执法体制的改革是有成效的，文化市场的执法管理工作是有成效的。总结这几年的工作经验，最重要的，是我们坚持以创新的精神，不断研究文化市场管理的规律，探索和实践符合杭州实际的文化市场执法管理的思路和举措。

    1.围绕中心，服务大局。文化市场管理执法的对象是文化商品，其最大的特点是具有意识形态的属性。因此有人形象地把宏观文化体制调整后的文广新闻出版局叫做“意识形态的工商局”。这说明我们的工作与政治的大局、社会的风尚、百姓的利益紧紧相连。我们的社会制度、文化背景、主流意识形态和社会变革转折时期的新情况、新矛盾，都赋予了文化市场管理工作重大的政治责任和社会责任，要求我们保持高度的政治敏锐性，洞察全局，见微知著，做到严关口，守土有责。几年来，我们把市场的文化安全和正确导向作为管理执法的重中之重，以弘扬先进文化，维护大局稳定为已任，加强源头治理，加强事先预防，加强专项整治，始终保持高度的政治警惕，保持对影响大局、影响风气的突出问题从重打击的高压态势，努力把杭州的文化市场建设成为传播先进文化的重要阵地。

    2.以人为本，以民为先。在市场经济条件下，文化市场已经越来越成为老百姓有选择地享受文化的主渠道。因此，文化市场的执法管理直接关系到群众的文化利益。我们在实践中越来越自觉地认识到，文化市场执法管理的任务千条万条，保障老百姓的文化权益是首要任务；文化市场执法管理的目标任务方方面面，群众满意是最重要的标准和任务；文化市场要解决的问题层出不穷，重中之重是要解决好老百姓反映的突出问题。几年来，我们始终把群众的呼声和要求作为第一信号，把群众满意作为第一标准，把解决群众反映的突出问题作为第一任务，高度关注民意，注重维护群众文化权益。特别是把打击网吧接纳未成年人，地下电子游戏机和低俗淫秽文化产品等严重影响群众利益的违法文化经营活动作为始终抓在手上的突出任务，着力在规范秩序，净化市场上下功夫、出狠招。尽管，这方面的问题要彻底杜绝还有很大的难度，但通过几年的努力，群众对我们工作的认同度和满意度在不断提高。

    3.应时而变，务实创新。文化经营活动的违法违规问题有一个规律性的现象就是“道高一尺、魔高一丈”。不管你的规矩、制度、方式怎么变，因为利益趋动，总有一些人会想出办法来应对，特别是在科技信息迅猛发展，文化市场不断拓展的形势下，新情况、新问题层出不穷。针对这些情况，几年来，我们坚持了文化市场执法管理的“两手抓”。一手是坚持用好行之有效的“老办法”、“笨办法”，把“管用”和“有效”作为选择文化市场执法方式的重要标准，加大稽查的密度，执法的力度。实践证明，执法的力度增加一分，市场的违规率就降低一分，这叫“以不变应万变”。二是适应变化了的情况，不断创造“新办法”、“好办法”。几年来，我们先后在全国和全省率先创造了“零点断网”、“交叉执法”、“公安工商驻点联络”、“网格化管理”等一系列执法管理的新机制、新手段，有效地解决了按常规难以解决的问题，大大提高了执法效能。

    4.提升队伍、依法行政。我们在实践中深切地体会到，文化市场的行政执法“依法行政最牢靠，队伍素质最重要”。因为我们吃的这碗饭是行政执法，因此严格执法、依法办事是生命，舍其而为，就失去了根本。而要做到依法行政，管好市场，说到底要靠我们这支队伍有适应履行职责要求的能力和素养。几年来，两级文广新闻出版管理部门和文化市场行政执法机构坚持把加强队伍建设作为贯穿执法工作的主线，以正规化建设为抓手，加强培训提高，严格制度管理，规范执法行为。尤其是在体制机制上改革创新、强化管理、落实保障。从而使我们这支队伍的素质有了明显的提升，形象有了明显的改变，管理执法能力正在不断提升。

    二、梳理思路

    什么是文化市场行政执法的“杭州模式”？最基本的应该是有别于其他城市的，具有杭州特色的文化市场执法管理的体制、机制、方式和手段。当前文化体制改革正在推进之中，其中，宏观文化管理体制也正在不断地调整和变革。因此，过去“一统天下”的文化市场的行政执法模式正呈现“多模式”发展的态势。其中，综合执法改革有代表性的，有上海模式、沈阳模式、广州模式等，杭州也是其中的一种模式。这些模式共同的特点是“综合执法”，但具体的体制、机制和运作方式各不相同。因为综合执法是个新事物，不同模式孰优孰劣有待实践的进一步检验。在这样的形势下，我们探索和研究杭州文化市场行政执法的模式问题是很有意义的一项工作，如果能够把这篇文章做好，在不同模式的竞争和比较中，使杭州的模式凸现其特有的优势，不但可以极大地推动杭州的文化市场管理工作，打响杭州文化名城建设的一张重要的品牌，而且，也能为全国的文化体制改革的推进作出我们的贡献。

    探索的实践文化市场行政执法的“杭州模式”，关键是要做好“杭州特色”的文章，落脚点是要在提高执法管理的效能上取得成效，而且应该是有明显的成效。这两条，相辅相成，缺一不可。只有具有“杭州特色”，才能称之为“杭州模式”。当然，“杭州特色”可以是杭州首创的杭州特有的，也应当包括文化市场行政执法基本的要求与杭州的具体实际相结合的方方面面。同时，光具有“杭州特色”还不够，重要的是这种“模式”应当是有用的，是能解决问题的，是卓有成效的。只有达到这样的要求，研究“杭州模式”才有价值，才有意义。据此，我们应从以下几个方面展开对文化市场行政执法“杭州模式”的探索和实践。

    1.以民为本的理念。文化市场管好的标准是什么？最根本的就是老百姓满意。这个理念对我们做好工作，管好市场至关重要。文化市场综合执法体制改革以后，执法是综合了，但上面的管理仍然是多头的，在这种体制下，各种任务、各项整治、各方面的要求都会落到执法机构的头上。怎么办？上级的部署、指示当然要认真落实，但一定要与各地具体实际相结合的，而最大的实际是老百姓的权益。因此，就要同解决老百姓的呼声、意愿和要求结合起来，把为民执法作为根本理念，只有围绕群众做文章，把老百姓的问题解决好，我们的执法管理工作才站得住脚，才有意义。因此，我们要进一步喊响“执法为民”的口号，进一步坚持把群众反映的突出问题作为行政执法重点的指导思想，进一步明确群众满意的执法标准，进一步落实让群众放心高兴的工作举措，从而使杭州文化市场的执法管理工作体现“民本”的特色。

    2.齐抓共管的格局。实行文化市场综合执法的改革对提高执法管理的效能非常重要。但实践证明，文化市场的管理涉及方方面面，光靠文化市场行政执法队伍，要把市场真正管好是远远不够的。只有形成“党委领导、政府管理、各方尽职、社会参与”的齐抓共管的格局，才能解决好目前遇到的一些地方管理薄弱，一些部门管理缺位的问题，真正形成管好文化市场的合力。解决这个问题，我市已经在市级的这个层面上形成了基本的格局，接下来，重点要推进这一格局的巩固，提高和延伸，关键是要以责任制为核心，把文化市场的执法管理真正纳入各地文化建设和文化管理的重要议事日程，摆上重要的工作位置，特别是要梳理和研究影响形成管理执法合力的薄弱环节的制约因素，在党委政府的领导下，切实把责任落实下去，把力量整合起来，使杭州文化市场的执法管理工作体现“合力共管”的特色。

    3.综合执法的体制。杭州的综合执法改革是把文化市场的行政执法综合到文广新闻出版管理部门，这与其他一些城市的做法有区别。回顾这几年我市文化市场综合执法的改革，应该说，这个体制是符合目前杭州文化市场管理工作实际的，原来文化、广电、新闻出版管理部门多头执法的问题通过综合执法基本得到了解决，执法效能得到了大大的提升。但是仔细分析，原来宣传文化口子上的几个单位的职能交叉只是文化市场管理执法中部门职能交叉的一部分，事实上，还有更大范围内的部门职能交叉问题并没有得到解决。文化市场上一张非法出版的光碟，在合法的文化经营单位出现，由文广新闻出版局管，沿街兜售、无证经营归工商和城管管，涉及淫秽的则由公安部门管。类似的问题很多。老百姓搞不清楚政府部门的职能分工，就向文化举报，而文化因为职能法定，对不属于自己职责范围内的问题又无能为力。这一问题全国各地都碰到，需要我们从杭州的实际出发来研究它的出路。这几年，我们推出的公安工商驻文广新局的执法联络室的举措，就是根据这一类问题而实施的，实践证明是有成效的。因此，综合执法的体制要进一步完善，这种完善，是要寻求在更大的范围内解决政府管理部门职能交叉的问题，如果我们在这个问题上有大的突破，文化市场的执法管理效能将大大得到提高，从而更好地体现杭州文化市场行政执法“综合”的特色。

    4、完善高效的机制。如果说体制问题主要是要解决“谁干”的问题，那么，机制问题主要要解决“怎么干”的问题，目的是要提高管理的效能。除了执法机构内部的机制外，我们要重点研究执法工作的运行机制。文化市场的基本特点是门类众多、分散经营，违法违规具有“隐蔽性”，有的违法违规行为的“即时性”很强。如何有效地控制和预防违法违规情况的发生，如何及时发现，有效处置，需要有一支素质和装备都比较精良的队伍，但还远远不够。应当建立一整套完善的工作机制，使之能覆盖文化市场行政执法工作的方方面面。同时，这套机制能够使我们执法效能最大化。总结杭州这几年的工作，文化市场行政执法工作的运行机制应当围绕信息灵敏、监管到位、稽查及时、执法规范、打击有力等方面，努力建设信息通报、市场监管、案件侦查、社会监督、日常稽查等方面的工作机制。通过机制建设推动工作落实到位，推动效能不断提高，使杭州文化市场的行政执法体现“效能”的特色。

    5、应时而变的方式。文化市场行政执法的主要任务是要打击违法经营，保护合法经营，净化市场环境，维护经营秩序。由此，我们要对付的是违法违规的文化经营活动。要认真研究违法违规经营活动发生和发展的规律，采取有针对性的对策措施。这样，我们的执法工作才是有的放矢的，才是有效的。文化市场违法经营活动最大的特点是“道高一尺、魔高一丈”，我们的责任是要想办法出对策，研究“魔高一尺、道高一丈”的举措，因此，就是要“闻风而动、因时而变”。从这些年的实践看，在防范、查处、打击违法文化经营活动上一要“先人一步”，从源头开始治理，在未燃状态加强防范，于“萌芽”时候打击处理。二要“高人一筹”，“兵”来要用“将”去挡，杀“鸡”要让猴来看，要从重从快打击处理，要有震慑违法经营活动的“铩手锏”。三要“出人意料”。就是我们的执法方式、手段要让违法经营者“防不胜防”，难以摸到规律，哪里有违法经营活动，我们的执法就出现在哪里。这样，执法工作才能“事半功倍”，有力高效，从而体现杭州文化市场行政执法体现“管用”的特色。

    三、积极实践

    “纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”对文化市场行政执法的“杭州模式”，需要进行理论的探讨和研究，更重要的是要在实践中探索和创造。现在，我们初步提出了“杭州模式”的构想，主要是基于综合执法改革以来三年的实践。要充实、完善这一构想，真正形成有杭州特色的文化市场行政执法模式，需要实践的积累和探索。尤其要以“解破难题、提高效能”为宗旨，以创新的精神，研究落实思路和举措。根据当前文化市场行政执法中存在的薄弱环节和需要认真解决问题，着重要回答解决好以下几个问题。

    1、如何使文化市场的执法管理实现“横向到边、纵向到底”。电影《渡江侦察记》中有一句经典的台词：“结合部往往是最薄弱的”。现在，文化市场的执法管理遇到很头痛的问题是我们与其他相关部门在执法管理的结合部、交叉点上的问题。譬如，对地下游戏赌博机的问题，过去的办法是联合公安工商，把赌博机查封、收缴就可以了。现在，由于种种原因，这个办法不那么好用了，而非法无证的娱乐场所的查处的职责不在文化部门，群众对这类问题又举报不断，怎么办？需要我们认真研究解决。由于部门的职能交叉，使得文化市场的执法管理存在“大家都管、大家都不管”的盲点，而这些盲点又往往是群众反响最为强烈的问题。据统计，这类问题去年占了总举报量的一半以上，已经到了下决心从根本上解决这一问题的时候了。现在，我们的主要办法是建立部门的协商沟通以及联合执法的机制，这个机制是有效的，但要完善提高。同时，还应当从法律法规的层面上，把相关部门的职能进一步界定清楚，从而使我们的工作能着上力、用上劲。这是“横向到边”的问题。“纵向到底”的问题同样是薄弱环节，特别是农村和城乡结合部，因为点多而广，监管薄弱，往往是非法文化经营活动多发的地方，老百姓举报反映的问题，大多发生在这些地方。需要加大解决这一问题的力度。特别是要研究如何加强农村文化市场管理的力量，如何整合资源，依靠社会的力量来把这些地方的文化市场管起来。

    2、如何把握文化市场监管的主动权。现在，在很大程度上，文化市场的执法管理还是处在“消防队”的水平上，有举报才发现，才去查处。这样，我们工作往往比较被动。杭州有八大门类、几万家文化经营单位，而文化市场执法管理人员只有两百多人，如果我们不去把握文化市场监管的主动权，要提高水平，管好市场就很困难。借社会治安综合治理的经验，重点需要加强四个方面的工作：一是建立覆盖整个市场的信息反馈机制，使我们能在第一时间就能发现问题。要运用高科技的手段和群众的力量，把这个机制建立起来。二是加强源头管理。对经常发生违法文化经营活动的原因要进行认真的分析，加强法制宣传，落实事前监管，建立防范体系，堵塞管理漏洞，努力把违法违规行为消除在萌芽状态。三是实行综合治理，组织和动员方方面面的力量参与文化市场的监管，落实属地管理的责任，加强阵地管理，加强行业自律机制的建设。四是建立快速反应机制。加强管理力量，特别是把管理执法队伍推向第一线，明确职能分工，整合市和区县的力量，分工合作，加强大要案的查处，提高日常违规行为查处的“即时性”。

   3、如何破解文化市场管理中的新情况新问题。这些新情况新问题有的是随着科学技术特别是信息技术发展而产生的，譬如  网络文化市场， IP电视，移动电视，地面卫星接收设施等等，这些问题不但我们执法管理没有经验，而且在法律法规的层面上也存在空白。有的是随着文化产业的发展而出现的，譬如动漫游戏的市场是新兴的，还有是文化产业发展以后，以及市民文化消费趋向变化后市场领域进一步扩大所出现的，如书画、收藏品市场。解决以上两类问题，基本思路主要从政策、法规的层面，研究如何规范管理。现在大量的新情况、新问题是文化市场经营者为了利益，应对法规，规避政策而不断“创造”的，有“打擦边球”的，有钻法规政策漏洞的，也有的是采取不正当手段避开监管的等。解决这一类问题，主要是我们的管理举措能不能适应和跟上。要分门别类地进行研究，采取有针对性的对策措施，有的甚至要采取“一事一策”的办法，认真应对和解决。

    需要认真实践，积极解决的问题还有很多方面，譬如，我们既然提出了“以民为本”的执法理念，如何使我们执法管理工作更好地体现为了群众，依靠群众，服务群众的“民本”特色，应当有一套制度规定和做法；我们提出要形成齐抓共管的工作格局，就要研究如何把文化市场管理纳入全局的工作，纳入地方党委政府的目标责任，纳入社会治安综合治理体系等等；我们提出要完善综合执法的体制，需要研究在更大的层面上使文化市场行政执法真正体现“综合”；我们提出要建立完善高效的机制，就要对哪些方面还不够完善，效能还不高的问题进行认真分析，比较系统地、有针对性地推进各项机制进一步健全。总之，要解放思想，勇于创新，积极实践，大胆探索，努力创造杭州文化市场行政执法工作的特色，提升文化市场管理工作的水平。